Заголовок | Управление проектами муниципально-частного партнества как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований | ||||||||||||
Publication Type | Journal Article | ||||||||||||
Year of Publication | 2012 | ||||||||||||
Authors | Дубровский, В. Ж., and Кузьмин Е. А. | ||||||||||||
Journal | Электронный журнал "Местное устойчивое развитие" | ||||||||||||
Volume | 6 | ||||||||||||
Date Published | 11/2012 | ||||||||||||
Abstract |
В.Ж. Дубровский, ГОУ ВПО «УрГЭУ», г. Екатеринбург http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831 http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831&prevDoc=466201820 |
||||||||||||
English Abstract |
MUNICIPAL PRIVATE PROJECT MANAGEMENT AS A MECHANISM OF SUPPORTING COMMUNITY ECONOMIC DEVELOPMENT V.Z.Dubrovsky, GOU VPO UrGEU, Yekaterinburg Annotation http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831 |
||||||||||||
Full Text |
Проблема экономического развития стоит сейчас перед каждым муниципальным образованием. Одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития социально-территориальных образований является привлечение частных инвестиций в реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов. Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) являются одной из форм развития государственно-частного партнерства с иерархическим разделением уровня ответственности, рисков по реализации проектов и экономических выгод, которые могут быть получены при реализации проектов муниципально-частного партнерства. Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство, следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов Федерации, для МЧП – софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определять уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости. В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП, можно назвать: • договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ; • Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; • Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; • Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»; • Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»; • Постановление правительства РФ от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»; • Постановление правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ; • Постановление правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения». На уровне субъектов Федерации можно выделить ряд наиболее значимых нормативно-правовых актов, регламентирующих реализацию ГЧП: • Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»; • Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»; • Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»; • Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ОЗ «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»; • Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-КЗ «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»; • Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»; • и другие. Обзор нормативных документов позволяет сформулировать целостное понятие государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение. Среди нормативных правовых актов, определяющих принципы и основы реализации муниципально-частного партнерства, можно выделить следующие: • Положение об участии городского округа «город Махачкала» в муниципально-частных партнерствах; • Положение об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны; • Постановление главы города Махачкалы от 05.03.2008 № 430 «О муниципально-частных партнерствах»; • план мероприятий по развитию частно-муниципального партнерства в городе Иркутске на 2010 год; • план действий по развитию частно-муниципального партнерства в муниципальном образовании «город Черемхово» [Иркутская область] на 2009 год. Отсутствие комплексного нормативно-правового документа, способного интегрировать инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства, значительно усложняет процесс создания и управления проектами подобного плана. Это в свою очередь затрудняет экономическое и социальное развитие муниципальных образований. В то же время следует признать, что вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП на федеральном уровне является дискуссионным. Как показывает анализ, среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона. По разбросу мнений ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закона «Об участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова). Некоторые из последней группы считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП и МЧП (Д.Царев, А.Иванюк). Основной аргумент оппонентов принятия подобного закона заключается в том, что действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты. Более того, некоторые считают, что любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов и МЧП-проектов в России[1]. По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм»[2]. Положения о концессионных соглашениях, по мнению авторов, могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ. В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП»[2]. Отдельный вопрос – это регулирование МЧП-проектов. Как термин «муниципально-частное партнерство» представляет собой взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования (сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа) с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации значимых инфраструктурных, инвестиционных проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Участие в муниципально-частных партнерствах осуществляется в целях создания (строительства, реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения, к которым можно отнести следующие основные направления: 1. Транспортная инфраструктура и транспорт общего пользования; Подобные МЧП-проекты способны обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т.п. Для формирования модели управления проектами муниципально-частного партнерства необходимо определить исходное базисное понятие «проект». Существуют различные трактовки проектов, некоторые из них приведены в таблице 1. Таблица 1 Ряд определений понятия «проект»
Анализ трактовок понятия «проект» позволяет сделать вывод, что в общем виде МЧП-проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения поставленных целей с установленными требованиями к качеству результата в течение заданного времени и при установленном бюджете. Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений их создания. Регламент работы по подготовке МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП). Для проведения первого этапа необходимо выявить проблемы и определить потенциал территории. Схема проведения данного этапа представлена на рисунке 1. Схема формирования инвестиционной политики МО по реализации МЧП-проектов
Рис. 1 Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму концессии Рис. 2
Управление МЧП-проектом подразумевает целенаправленную деятельность по созданию нового продукта, новой услуги или достижению нового результата, а также расширению имеющихся возможностей по оказанию услуг, реализации товаров в условиях ограниченных ресурсов и за определенное время для целей удовлетворения потребности в определенных благах. При этом природа самого создаваемого «продукта» не имеет особого значения: это может быть строительство нового здания или реструктуризация какого-либо объекта, разработка новой услуги. В структуре управления МЧП-проектом можно выделить ряд основных структурообразующих элементов, их взаимосвязь представлена на рисунке 3. Взаимосвязь управления МЧП-проектами и функционального управления
Рис. 3 Основным средством механизма управления МЧП-проектами является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных ГЧП- и МЧП-проектов. Их реализация происходит на базе общей концепции управления проектами. Основу концепции составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. Процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, и составляет сущность этой синтетической дисциплины. Такой подход позволяет свести все изменения в экономике и управлении к системе инвестиционных проектов, а управление ими – к управлению инвестициями, формированию инвестиционной политики муниципального образования, субъекта федерации и в конечном итоге государства в целом. В современных условиях совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта. Организационная схема управления МЧП-проектом представлена на рисунке 4. Управлением МЧП-проектом
Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами несомненно позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом: 1. Для муниципального образования: Однако наличие преимуществ от использования модели ГЧП- и МЧП-проектов ничуть не уменьшает риски, с которыми сталкиваются как муниципальные образования, так и частный бизнес. На сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры – это неспособность муниципальных образований, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов. Другое основное препятствие для развития МЧП-практики – отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП- и МЧП-инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты. Кроме этих препятствий можно выделить: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). В качестве важной проблемы можно отметить отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП и МЧП в отдельных сферах. Основываясь на изложенном, в качестве рекомендаций можно выделить следующие направления для развития ГЧП- и МЧП-проектов в России: Однако нельзя оставить без внимания и такие вопросы, как подготовка специалистов в области концессионного законодательства, создание более приятного общественного мнения для передачи общественному сектору функций владения и пользования объектами государственной муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому типу хозяйственных отношений. И еще. От того, насколько полной и непротиворечивой будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России. Развитие государственно-частного партнерства и как одной из форм муниципально-частного партнерства позволит диверсифицировать экономику в соответствии со стратегическими целями развития государства и поднять в итоге качество и уровень жизни населения. Литература 1. Ревзина О.В., Минскова М.Г. Государственно-частные партнерства в России – правовое регулирование сегодня перспективы на будущее / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы // Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. – М. – 2009. |